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  本世纪70年代未,美国外交关系协会(TheCouncil·onForeign·Relations)主办了一项名为“80年代计划”的重大研究,对于人类面临的迫切问题如环境 人口 核武器等进行细致的调查,并提出未来的趋势,从而促使世界的演进趋向于更富于人性 和平 富饶和公正。参加这项研究的均为美国各领域的顶尖专家,如现在以“文明冲突论”扬名全球的亨廷顿就是其中一员。关于人口状况及人口成长对世界政治的影响,是80年代计划中的一部分,这一部分的成果以《六十亿人口的世界》为名结集出版,下面的文章是该书的第一章。
  在本世纪末与未来世纪中,遏止世界人口膨胀将是国际主要难题中的中心议题。它反映了对人类生活品质与国际社会间渐趋松弛的安全之一新的关切,正向传统的国际政治挑战。人口成长已使人们领悟到需要克服最富有者与最穷者之间的生活水准差距;也需要使各地的生活状况平衡。简而言之,人口成长这个论题是形成今日世界政治本质的主要原因。
  显然地,控制世界人口成为建立适度的,公正与平衡的国际秩序的第一要件。如能控制人口增长,必可缓和目前10亿人口所陷入的绝对贫穷状态。营养不良 贫民窟 文盲 给水匮乏,及卫生设备不足等都是巨大挑战,因此降低生育率乃变成各国尤其是开发中国家所关心的事情。一旦人口旺盛成长,即使我们迅速地抑制生殖率,仍然为大多数开发中国家带来空前未有的失业难题。且将因而造成政治不安与政治革命的理想温床,以致影响全世界的安危。甚者,人口增加不遏止的话,政府经常为了解决伴随而至的问题,势必要采取严苛的手腕来控制人口移动--限制移入城市地区--以便维持政治秩序,及实验经济成长的新模式和策略。可见人口增加已成为影响整个国际体系的政治及道德气候了。
  相毗邻的开发中国家与已开发的国家,其边界正好供贫穷国的人民非法移入,到达富有地区使其子女寻求更好的生活环境。这种现象充分说明国际间正萌芽的人口问题之范围。即使不是相邻接,但十分靠近的国家,非法移入也是抗拒不了的诱惑。已开发国家,尤其是工业国家,在未来20年内设法拦阻非法移民时,必然会面临政策上的矛盾。可能采取的政策是向邻近的开发中国家输入资本,当该国就业机会增大时,或许可保证抑止此种跨国迁移。然而,除非工业国本身的就业情况彻底改善,“输出工作”的心血将不会见效。
  在未来10年内,不同种族的人将有不同的人口成长率,又由于这些种族通常不只住在一个国家,尤其是像非洲这种开发中地区,因此,人口增加与种族冲突的结果,将带来新的国际安全问题。造成冲突的原因很明显地有各式各样。例如一群以上相关种族联合成为一个国家就会产生冲突,像非洲之角的索马利亚人即是代表。同时,把持旧有权力的民族与成员快速增加的被压迫 或少数(或多数)民族之间,也将会掀起武力冲突。当权者和夺权者必将煽动种族冲突,争取资源或政权的控制。不论那一种冲突形式,都需靠地区或世界性机构设法调停,或和平解决。
  最后,人口成长将促使人们更加费心处理共同问题,共同性可由两方面来看:一是人口迅速增加,相对地提高了对资源的需求,而各国政府和人民争相获取资源--如食物 工业原料 资本与技术 以及出口业者所寻求的市场。二是他们以同样的方式来影响各国。像都市环境问题,包括住宅 交通。卫生等,这些问题与公海问题不同,后者如有某些人大量使用,就会限制他人捕鱼 航海 探测矿源的可能性。然而,这些问题是相似的,因为在不同地区的人所关心的解决之道是一样的。
  这两种普遍的问题,已在重要国际研究机构(包括联合国)的主要议程上出现。例如1971年的环境会议 1974年的粮食与人口会议 1976年的居住会议,都使国际机构面临挑战,如果要成功,势必要改革这些机构,甚至重新组织,及革新国际机构。
  简而言之,人口成长引发的问题,在1980年代计划中占重要的地位。人口成长是普遍存在的事实,对国际社会的组织有无比重大的意义。它们决定是否有可能订出一套国际事务规则。以便创造出一个温和且公正的国际秩序。
1.生育政策
  我们很难将对人口情况所具有的态度,转化为合适的政策反应。上一代的人认为控制生育是加强政治与经济的要素,援助者和入道主义机构,特别意识到降低生育(尤其在开发中国家)是加速经济发展与提高生活水准的必要手段。然而被援助国却极不愿将降低生育列为优先重点。政府只有短程的眼光,仅着重目前的难题,而忽视一代以后的人口数量。因为无论如何,生育控制需要政府积极地改变其社会与宗教对生育的基本态度,而这些积极的行动却常常被许多社会团体误以为是政府的权威与法律,而软化下来。在开发中国家,政府所关心的是保持政权与获得国民拥护,如果强烈限制生育,势必引起政治危机。另一个阻挠人口控制的看法是根本没有处理的对策,诚如塔比诺斯在第三篇论文中所分析的,影响生育的情况中以人口统计的理论最为薄弱。外来的富裕国家介入贫穷国家,又暗中增加这些低度开发国家政府不愿关心生育问题的态度。先进国家太关心开发中国家,令人觉得像是在干涉其内政。一九七四年的布加勒斯特人口会议中,许多开发中国家的代表都辩称富裕国家可能以“生育控制”为藉口,不处理开发落后国家经济发展的主要需求:如输入所得及技术 改变国际贸易规则,以便特别落后国家的半加工品及工业品输往富裕国。
  尽管这些生育政策已政治化,我们仍可逐渐看到开发中国家已在注意降低生育了。菲莉·皮奥特罗在她的论文中指出,愈来愈多的开发中国家政府默默地实行生育控制计划,经常与他们对外宣布的立场相反。她更明白地指出,全世界都大幅改变对家庭计划的态度,再也没有一个社会比目前更愿意控制生育与减少家庭人口,尽管这种态度不一定对家庭计划有贡献。
  没有人不认为低度开发国家需要继续降低生育率。总之,从趋势上似乎可看出皮奥特罗所说的“生育已显著降低”--从4%的生育率降低到3.5%--但工业国家与开发中国家的生育率已普遍达到平衡的状态,而更多可控制的人口增加时候却未来到。降低生育变成本世纪的重要事情,虽有生育控制,但到1990年开发中国家仍有9亿的成人到达生殖年龄(15岁~30岁),届时志愿的家庭计划服务,纵然是由政府支持,也绝对无法满足这一代的需求。即使有自然结扎 堕胎 及许多新旧方法使小家庭愿接受,仍需要更多的方式。因此,即使像皮奥特罗一样乐观的,认为未来10年内家庭计划与服务之推行会有进步,但仍是杯水车薪 有待努力。
  一种有效的取代方法是由政府强制节育,像中共过去25年来,和印度在1970年代中期所做的一样。但是拉丁美洲与非洲受社会 文化与宗教价值之阻碍,使这些国家的政府对家庭计划束手无策。只有亚洲国家才可能实施自愿以外的方法。但皮奥特罗也提醒我们:“最后在开发中国家或其他地区里,最有效和可接受的强迫个人节育方法,是来自最直接的来源,即在社区或家庭的领导者能认同与呼吁社会及个人的需要,比遥远的政府所做的更有效。”短期内政府推行生育控制政策并非基于人口理由,而是其他的政治目标,如改进妇女的地位 更公平的分配所得 义务教育 改善卫生 老人保险等等。然而,结论仍然十分明显:降低生育将是今后10年,几乎各国必需接受的国家目标。
  尽管生育控制政策由各国各自执行,许多地方仍需要国际机构的参与。皮奥特罗指出四个范畴,国际机构仍扮演重要的角色:帮助开发中国家最贫穷的地方提供延长的服务,训练 普及家庭计划与避孕的教育;研究避孕技术;支援开发中国家有关人口因素与发展计划关系的研究;引起全球性的警觉,注意控制人口成长对提高其他经济与社会目标之重要性。
  我们不能低估政府--尤其是开发中国家--面临人口增加导致的压力。1960年全世界人口将近30亿,70年代中期有40亿,1990年将超过50亿。生育率降低的速度,及纯生殖率达到1.0时,21世纪人口才可能在80~140亿之间,这还得看这两者之间的差异一60亿人口,等于20年前总人口的两倍。此事实表示全球性的人口控制仍有待努力。诚如世界银行总裁麦那玛拉(RobertS·McNamara)1977年在麻省理工学院的演讲中所指出,国际机构,包括世界银行在内,必须用直接与间接的方式,实施小家庭普遍化的方策。然而,在2000年或2020,2030年的纯生殖率仍为1.0,尚无法有效地解决本世纪末面临的许多节外生枝的问题。
  当然人口成长造成的主要问题,并非人口学家所能解决的。他们与社会控制 国内经济成长策略 国际工业政策 国际安全 及国际机构的结构与运作等有关联。这些广泛的问题都在本书内讨论,但作者除了提示这些问题的重要性外,也只能提出一般性的药方。或许提纲挛领地证实与人口成长的有关问题,与对未来20年的国际社会的提示。这对读者略有稗益。许多问题是1980年代计划系列丛书之重点。
2.绝对的贫穷与基本人类需求
  人口成长最复杂的问题,是更多的穷人生存在绝对贫穷之中,低于最低的生活水准。不论如何降低生育 从现在起到1990年,全世界人口仍将达到53亿,有40亿人生活在开发中国家,等于1976年的总人口,约有40%住在开发中国家的人--1970年该地区25亿人中的10亿人--是住在玛哈乌·哈克所指的“贫穷之幕后”。这些人的营养 居住 卫生设备 供水和食物 教育水准都低于普通的生活水平。除非立刻有效地解决贫穷,否则,未来10年内经济大步跃进,至1990年将有16亿以上的人生存在非人的环境之下。
  数十年来的经济发展经验已证明,这些最低的40%开发中国家的人口,是最难加入经济主流的成长水平。此外,“绝对贫穷国家”的难题唯有直接解决一途,这个问题已被援助国与开发中国家的知识分子所认识,而且许多国际援助机构也在努力朝全球性的大方向来解决贫困问题。
  解决绝对贫穷的基本理由是道德的 谨慎的 政治的及经济的。前三者和最贫 最富两种国家的巨大差距相关。从道德立场来看,由于现代交通和物质方面的互相依赖,已将全球距离拉得愈来愈近,但仍无法解释此种差距。在绝对贫穷环境里政治不安定乃随人口成长而至,因此我们必需慎重地处理这个问题。从政治上看,很明显地看出工业先进国所援助于落后国家的,主要是其基本需求方面,故可利用此援助以改变开发中国家许多国际事务上的不妥协态度,例如海洋法 贸易 财政 能源及其他南北对谈问题。
  经济论点或许更具有强制力。对影响生育和影响方式的知识虽未确定,但诚如塔比诺斯的第二篇论文所指出,生育和社会经济居住有很大的关系:如个人的受教育 营养经济机会的改进,基础教育如生育控制教育,因为卫生教育与服务的改良使得婴儿的死亡率降低,个人自我充实实现的需求与财政情况的改善也可降低生育。总之,为了经济发展,必须打破高生育率和贫穷的恶性循环。短期的改善措施--包括住宅 营养 卫生各方面;将降低婴儿死亡率 增加更多的人口;但从长程来看,这是降低生育的最佳捷径。
  此外,过去20年来有一个令人侧目的证实即在开发中国家中较进步的国家,因均衡的所得分配,使其开发每年人口成长率多至6.5%以上。贫穷国家里的贫富差距愈来愈大,尽管很多国家的经济进步惊人,但要使之更有成效,不只需要直接探究,以使更多人从成长中受益,也需要缓减成长对可怜的人所施的不良后果,使成长建立在公平的基础之上。
  经济成长和人口成长的许多关系显示,从长远看,遏止人口成长的最好方法是透过经济成长。从近程看,开发中国家的人口政策主要是求满足人类的基本需求。无论如何,它需要更多负责经济发展的专家和机构的重视,而不只是人口学者。
3.失业 都市化 发展策略与人权
  开发中国家的年轻人,即皮奥特罗所谓的“新的 更稠密的,更发挥性的,无根的与失业的”新一代,不只需要处理绝对贫困的政策,也需要其他政策以资配合。除非后者能实施,否则人口成长会威胁开发中国家的政治及社会稳定。主要的措施乃在应付史无前例的失业率。而空前的社会控制政策,会引发出严重的人权问题。其中最重要的是,政府是否能成功地提供个人充分就业机会,以遏止国民移民。
  这些由人口成长所产生的问题,不能仅由控制生育来下手。未来15年内,开发中国家将有10亿人已达15岁至30岁之间,这批精力充沛的年轻人,会使政府穷于应付他们的住宅 工作 教育需要,以及他们需要离开乡村至都市寻求新机会的意愿。皮奥特罗指出,应付这股人潮,政府可能需要五项综合性的策略,有些策略和其他策略相抵触,此五种策略即急速都市化 发展现代化 乡村发展整合 分散的都市化和区域发展,其中最重要的可能是将发展策略的新重点放在乡村发展的整合上。此发展建立有效地保持乡村和密集的农业基础上,而不是发展现代化的基础上。
  乡村发展的目标将无法避免增加小地主,以满足安定的就业机会,及随人口增加的粮食的双重需求。这个整合的策略焦点是强调都市和乡村同样必须调整就业机会的策略之一,这些策略的特色是分散制造业活动集中的趋势,在乡村地区建立工场,以提供当地工作者充分就业机会和减少移向都市。
  简而言之,其发展结果可能会产生许多策略的实验,共同朝着就业需要及成长目标的方向走。实验是必要的,因为乡村整合发展策略的条件,例如在台湾与南韩所实施的土地改革,不见得适合于其他开发中国家。而有些地区传统的成长策略也许更为有效,例如在城市里着重加工出口制造业。但是低度开发国家无论追随哪种模式,主要的障碍都无法克服,因为失业问题超过政府的能力所及,政府需要特别的力量来动员国内的支持。
4.国际移民和工业政策
  国际社会能提供明确有限的援助,以帮助低度开发国家应付绝对贫穷和新生的就业发展策略。当然世界银行和联合国发展计划如能重新调整其贷款与援助策略,就能协助处理此类问题。虽然责任仍得由该国自行负担,但人口压力所造成的就业发展策略,已变成当前与以后的主要国际问题,事实上,这些在目前已形成问题。
  失业和追求更好的生活,提高了开发中国家的人从乡村移到城市的意愿,也包括从落后国家移向富裕国家--尤其西欧的意愿。国际移民也包括有技术的和专业的中产阶级,如医生和科学家,也有不熟练工人及半熟练工人。
  国际移民当然比国内移民更容易控制,实际上严格限制国际移民运动已经实行了一个世纪,基于国家和种族的理由,政府开始限制移民,且区分“需要”与“不需要”的两种。但西欧的开放工业社会,政府不易实施严格控制边境,而且廉价的国际运输也使许多人非法移民,以寻求更好的生活。
  诚如塔比诺斯在第一篇文章中所指出的,一股国际移民暗潮已在酝酿,其规模之大可比拟本世纪初的越洋移民。这股移民潮将会继续从南欧迁到北欧,从非洲涌向西欧,从墨西哥 中美洲和加勒比海区到美国。巨大的人口压力隐藏在这个运动的后面。如果美国在本世纪和下世纪之间的人口成长率很低,而墨西哥却很高,就会产生巨大的压力。墨西哥的人口在1975年为美国的1/3(0.59亿比2.13亿)到2000年,墨西哥的人口会达到美国人口的一半(1.4亿比2.5亿)。
  非法移民到工业国家会造成许多矛盾现象,无技术及半熟练工的人潮有益于工业国,因为这些工业国的人不愿再操低贱的工作。然而大部分工业国家仍旧有严重的失业问题,非法移民低薪的工作,已威胁当地工人的工作机会,也减少本国人和合法移民的工作机会;他们增加巨额的花费(包括福利制度 其他直接 间接的费用),连带个人社会化的问题--语言 文化及不同种族的困扰。
  人权的问题也跟着产生。应该给愈来愈多的合法外国居民那些权利吗?他们能和一般公民同样享受应有的社会福利吗?这些问题最近在欧洲发生,在1970年代中期经济不景气后,工人首先被迫离职,他们能否同样享受失业救济和再训练的权利呢,如果他们在当地已形成多数(或将近多数),能参与政治,例如投票决定这地方事务吗?或者他们毫无权利谈论这些问题,即使他们在住宅 教育及其他社会服务计划方面也缴纳了不少税?
  减少合法与非法的国际移民问题的方法,即在开发中国家创造更多就业机会,本国政府及跨国公司能制造就业机会,吸收工人们留在本国。大规模及合理的投资计划要利用资本与直接的国际流通,需要有组织的国际工业政策。但它亦造成各方面的矛盾与抉择之困难。
  开发中国家需要订出有利条件,吸引长期的外国投资,但因此也可能丧失对国内经济活动的控制力。纵使再小心地安排,保持外资和国内业者间的平衡,也会由政治因素而变成摩擦的根源。因为一旦政府认为他们能发动国内的人支持他们自己的计划,在国内发生政治斗争,政府会倾向攻击。工业国家也同样有困扰,特别是周期性的失业问题令其疲于奔命,压力不仅存在于严格管制开发中国家的工业产品之输入,且要游说使资金不再外流,而投在国内的新企业。
  理想的国际工业政策不易订定,不管是双边的关系(例如美国和墨西哥,或者是多边关系企业,如欧洲和地中海区),势必要有一套一贯的政策不可。
5.种族及其他国际纠纷
  邻国与国内各种族集团有不同的人口成长率,会在未来10年内引发国内及国际纠纷。
  塔比诺斯分析邻国及潜在(或实际)敌对国间的不同人口成长率,指出未来国际平衡的改变可能引起冲突。美国-墨西哥 西欧-北非,以色列-阿拉伯,中共-印度,土耳其-希腊等关系会受不同的人口成长率所影响,会扩大某些国家的出路;但也会缩小其出路。显然地我们很难精确地估计人口成长在纠纷中的角色,国家力量与国际平衡由许多因素决定,人口众多加上高出人口成长率的国家是弱点多于优点的。但我们的重点是国家的力量与国际平衡,将会继续受人口成长所影响。
  然而,在中期里更令人担忧的是国内由于种族敌对与牵涉到国际战场所形成的争端。
  黎巴嫩过去10年来的纠纷,可作为将来中东 非洲 东南亚 东欧,甚至苏联的种族纠纷之借镜。黎巴嫩的宪法反映回教徒与基督徒的人口平衡状态,但30年后有所改观了,回教徒的出生率为4.2%,基督教徒为2.5%,使占多数的回教徒感到政治上与经济上受剥削。同时,巴勒斯坦难民卷入黎国内战,国内纠纷变成国际争端,形成阿拉伯国家内部的争执。
   柴松林译
   (选自《六十亿人口的世界》,台湾商务印书馆1981年版)
  


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